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FISCALIDAD CANARIA: ¿Realmente se pagan menos impuestos en Canarias?
La ultraperiferia, la función extrafiscal y la verdadera eficacia económica del Régimen Económico y Fiscal de Canarias.
Introducción. El error de confundir pagar menos impuestos con disfrutar de un privilegio
¿Se pagan menos impuestos en Canarias?
La respuesta más frecuente consiste en recordar que el tipo general del Impuesto General Indirecto Canario (IGIC) es del 7 %, frente al 21 % del Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA), o que determinadas entidades acogidas a la Zona Especial Canaria (ZEC) pueden tributar al 4 % en el Impuesto sobre Sociedades.
Ambas afirmaciones son ciertas, pero ninguna explica por sí sola el funcionamiento del sistema fiscal canario.
La pregunta contiene, en realidad, varios interrogantes que conviene separar:
¿son inferiores los tipos impositivos?, ¿es menor la carga tributaria efectiva?, ¿quiénes pueden beneficiarse de las ventajas?, ¿qué desventajas económicas pretenden compensar?
Y, especialmente, ¿qué inversiones, empleos y actividades económicas se generan gracias a estos incentivos que no se habrían producido en su ausencia?
Este último interrogante resulta determinante.
La mera existencia de una ventaja tributaria no demuestra que produzca los resultados para los que fue diseñada. Del mismo modo, la existencia de costes estructurales derivados de la insularidad no acredita automáticamente que cualquier incentivo fiscal sea suficiente, proporcionado o eficaz para compensarlos.
Canarias no es una jurisdicción fiscal ajena al ordenamiento español y europeo. Es un territorio con un régimen económico y fiscal diferenciado cuyo fundamento reside en circunstancias estructurales reconocidas jurídicamente.
Sin embargo, el reconocimiento de esa singularidad no debe sustituir al análisis de sus resultados.
La verdadera cuestión no consiste únicamente en determinar cuánto menos se paga, sino en comprender por qué existe esa diferenciación, quién se beneficia de ella y qué parte de sus efectos se traduce realmente en desarrollo económico y bienestar social.
1. La ultraperiferia: cuando la geografía adquiere relevancia jurídica
Canarias forma parte de las nueve regiones ultraperiféricas reconocidas por la Unión Europea.
Junto al archipiélago español, integran este grupo seis territorios franceses —Guadalupe, Guayana Francesa, Martinica, Mayotte, Reunión y San Martín— y dos portugueses: Azores y Madeira.
Estas regiones pertenecen a la Unión Europea, pero presentan dificultades estructurales que condicionan sus posibilidades de desarrollo.
El artículo 349 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea reconoce expresamente factores como la lejanía, la insularidad, la reducida superficie, las condiciones topográficas y climáticas difíciles y la dependencia económica de un número limitado de productos.
Su importancia reside en que permite adoptar medidas específicas adaptadas a estas circunstancias, incluidas determinadas medidas fiscales.
No estamos, por tanto, ante una simple decisión política de establecer impuestos más bajos en un territorio, sino ante una singularidad territorial que posee reconocimiento en el Derecho primario de la Unión Europea.
Esta circunstancia conduce a una primera reflexión jurídica.
El principio de igualdad no exige necesariamente tratar de manera idéntica situaciones que presentan diferencias objetivas y relevantes.
Aplicar las mismas reglas a territorios con estructuras económicas y costes de funcionamiento distintos puede producir resultados materiales desiguales.
La diferenciación fiscal puede constituir, en consecuencia, una técnica de compensación territorial.
Ahora bien, esto no significa que el artículo 349 autorice indiscriminadamente cualquier incentivo. Cada medida debe respetar el marco jurídico que le resulte aplicable, incluidas las condiciones del Derecho de la Unión en materia de ayudas de Estado.
La ultraperiferia proporciona el fundamento de la diferenciación; no una presunción irrebatible de eficacia de todas las medidas adoptadas.
2. El REF: un régimen que no puede reducirse a una colección de ventajas fiscales
El Régimen Económico y Fiscal de Canarias (REF) posee una dimensión histórica, jurídica y económica que supera la existencia de determinados impuestos reducidos.
Sus especialidades tributarias se articulan principalmente mediante la Ley 20/1991 y la Ley 19/1994, junto con sus modificaciones y normas de desarrollo.
El REF incorpora medidas fiscales y económicas que responden a las condiciones particulares del archipiélago.
Entre sus principales instrumentos tributarios se encuentran el IGIC, la Reserva para Inversiones en Canarias (RIC), la Zona Especial Canaria (ZEC) y el régimen específico de deducciones por inversiones.
También debe mencionarse el Arbitrio sobre Importaciones y Entregas de Mercancías en las Islas Canarias (AIEM), cuyo funcionamiento introduce una dimensión distinta: la protección de determinadas actividades productivas locales frente a las desventajas competitivas derivadas de la ultraperiferia, dentro de los límites autorizados por la Unión Europea.
Esta última figura resulta especialmente ilustrativa.
Mientras el IGIC se asocia habitualmente a una menor imposición indirecta, el AIEM demuestra que el sistema fiscal canario no consiste exclusivamente en reducir impuestos.
En determinadas operaciones puede establecer una carga tributaria diferencial para favorecer la producción local frente a productos procedentes del exterior.
Por tanto, el REF no es simplemente un sistema de baja tributación, sino un conjunto heterogéneo de instrumentos orientados a modificar determinadas condiciones económicas del territorio.
Algunos reducen la imposición; otros incentivan inversiones; otros introducen diferencias tributarias destinadas a proteger actividades productivas.
Esta heterogeneidad impide evaluar el REF como si todos sus componentes respondieran al mismo mecanismo económico.
3. La función extrafiscal: utilizar la tributación para corregir desventajas económicas
La concepción tradicional del tributo destaca su función recaudatoria: obtener recursos para financiar los gastos públicos.
Sin embargo, el Derecho tributario reconoce también su función extrafiscal, mediante la cual la tributación puede utilizarse para perseguir objetivos económicos, sociales, ambientales o territoriales.
Esta perspectiva adquiere especial relevancia en Canarias.
Fornieles Gil (2008, p. 69) vincula la política fiscal de las regiones ultraperiféricas con dos grandes finalidades: reducir los costes de producción empresarial y atraer inversiones.
La distinción es fundamental porque ambas finalidades responden a problemas económicos diferentes.
La reducción de costes pretende mejorar las condiciones en las que operan las empresas existentes.
La atracción de inversiones persigue modificar las decisiones de localización y expansión de la actividad económica.
En el primer caso, el incentivo puede contribuir a sostener una actividad que afronta desventajas permanentes.
En el segundo, puede facilitar la aparición de una actividad que, sin el tratamiento fiscal diferenciado, no se habría desarrollado en Canarias.
Esta diferencia obliga a introducir una precisión que rara vez aparece en las explicaciones generales del REF.
No todos los incentivos deben evaluarse exclusivamente por la nueva inversión o el nuevo empleo que generan.
Una medida concebida para compensar sobrecostes también puede ser eficaz si evita el cierre de empresas viables, preserva puestos de trabajo o mantiene actividades productivas que desaparecerían sin la compensación.
Desde el punto de vista contrafactual, el empleo preservado también puede constituir un efecto causal positivo.
Por tanto, la evaluación del REF debe contemplar tanto la creación de nueva actividad como el mantenimiento de actividad económicamente amenazada por las desventajas estructurales.
4. ¿Realmente soportan los canarios una carga tributaria inferior?
Para responder con precisión debemos diferenciar tres conceptos.
El tipo impositivo nominal es el porcentaje establecido por la ley para una determinada operación o base imponible.
La tributación efectiva es la carga que resulta de aplicar las normas de cada impuesto a las circunstancias concretas del contribuyente.
La carga económica final incorpora además la incidencia real de los tributos, es decir, quién termina soportando su coste.
Estas tres magnitudes no son equivalentes.
Una empresa puede estar sujeta a un tipo nominal reducido y, sin embargo, no disfrutar de una ventaja económica proporcional, debido a mayores costes de transporte, almacenamiento, abastecimiento o comercialización.
Asimismo, una persona residente en Canarias puede soportar un IGIC inferior al IVA y, pese a ello, pagar más por determinados productos.
Tampoco es correcto afirmar que todos los residentes tributan menos por el mero hecho de vivir en las islas.
El IRPF continúa aplicándose en Canarias, con sus correspondientes tramos y especialidades autonómicas. Los beneficios fiscales dependen de las circunstancias personales y económicas y de los requisitos legales.
Los autónomos y empresarios tampoco disfrutan automáticamente de todos los instrumentos del REF.
La RIC exige, entre otras condiciones, la existencia de beneficios susceptibles de acogerse al régimen y el cumplimiento de obligaciones relacionadas con la dotación y materialización de la reserva.
La ZEC, por su parte, está sometida a requisitos específicos de implantación y actividad.
En consecuencia, no existe una única respuesta válida para todos los contribuyentes.
Puede haber menor tributación en determinadas operaciones y actividades sin que ello implique una menor carga fiscal global para todas las personas o empresas.
5. El IGIC: por qué un impuesto inferior no garantiza precios más bajos
El tipo general del IGIC es del 7 %, mientras que el tipo general del IVA es del 21 %.
Esta diferencia es indiscutible.
Sin embargo, de ella no puede deducirse automáticamente que el consumidor canario disfrute de precios inferiores.
Consideremos un ejemplo estrictamente hipotético.
Un producto cuyo precio antes de impuestos sea de 100 euros tendrá un precio final de 121 euros si se le aplica un IVA del 21 %.
Si ese mismo producto tuviera idéntico precio antes de impuestos en Canarias, su precio final con IGIC del 7 % sería de 107 euros.
La ventaja tributaria sería evidente.
Pero supongamos que, debido a los costes de abastecimiento y distribución o a diferencias en los márgenes comerciales, el precio antes de impuestos en Canarias fuera de 115 euros.
En ese caso, el precio final ascendería a 123,05 euros.
El consumidor pagaría más por el producto pese a soportar un tipo impositivo inferior.
Este ejemplo no demuestra que los productos sean más caros en Canarias; únicamente ilustra por qué una comparación de tipos tributarios no equivale a una comparación de precios reales.
Desde la economía pública, el análisis exige estudiar la incidencia fiscal.
La reducción de un impuesto puede trasladarse íntegramente al consumidor, parcialmente o, en determinadas circunstancias, quedar absorbida en los márgenes empresariales.
El resultado depende de factores como la competencia, la estructura del mercado, la elasticidad de la oferta y la demanda y los costes de producción y distribución.
En Canarias, estas cuestiones adquieren particular importancia por la fragmentación territorial y las características de los mercados insulares.
Además, el análisis debe incorporar el AIEM cuando resulte aplicable, así como los costes administrativos y logísticos asociados a las operaciones de abastecimiento.
Por ello, evaluar el efecto del IGIC exige utilizar datos de precios finales y comparaciones homogéneas entre productos y territorios, no únicamente sus tipos legales.
6. La RIC: entre la reinversión de beneficios y la verdadera inversión adicional
La Reserva para Inversiones en Canarias constituye uno de los instrumentos más relevantes del REF.
Su regulación básica se encuentra en el artículo 27 de la Ley 19/1994.
En el Impuesto sobre Sociedades, permite reducir la base imponible por determinadas cantidades procedentes de beneficios destinadas a la reserva, siempre que se cumplan los requisitos legales.
Para los contribuyentes del IRPF que desarrollan actividades económicas también existen mecanismos específicos de aplicación.
La lógica económica de la RIC consiste en favorecer que una parte de los beneficios empresariales se destine a inversiones admitidas en Canarias.
No obstante, el volumen de recursos acogidos al incentivo no permite conocer automáticamente su impacto económico.
Imaginemos una empresa que realiza una inversión de un millón de euros y utiliza la RIC.
Existen al menos tres escenarios posibles.
En el primero, la empresa no habría invertido sin el incentivo. En ese caso, la inversión adicional atribuible a la medida podría aproximarse al millón de euros.
En el segundo, la empresa habría realizado exactamente la misma inversión aunque no existiera la RIC. El incentivo reduciría su carga tributaria, pero no habría provocado inversión adicional.
En el tercero, la empresa habría invertido 700.000 euros sin el incentivo y, gracias a este, eleva su inversión hasta un millón. En tal supuesto, la inversión adicional sería de 300.000 euros.
Estos ejemplos son hipotéticos, pero permiten identificar el problema esencial: la inversión fiscalmente incentivada no debe confundirse con la inversión económicamente inducida.
La distinción tiene consecuencias importantes.
Si una política fiscal pretende aumentar la inversión productiva, debemos comprobar si modifica efectivamente las decisiones empresariales.
También debemos considerar que una inversión puede adelantarse en el tiempo como consecuencia del incentivo sin aumentar necesariamente el volumen acumulado de inversión a largo plazo.
De igual modo, la materialización de la reserva puede adoptar diferentes modalidades previstas legalmente, cuyos efectos económicos no son idénticos.
La evaluación exige, por tanto, diferenciar el cumplimiento formal de la normativa, la inversión materializada y la inversión adicional atribuible al incentivo.
7. ¿Qué nos dice la investigación académica sobre la RIC?
La relación entre la RIC y el crecimiento empresarial no constituye una cuestión exclusivamente teórica.
Félix Blázquez Santana desarrolló una investigación doctoral en 2005 titulada Los incentivos fiscales como factor del crecimiento empresarial. Análisis empírico de la reserva para inversiones en Canarias.
Posteriormente, publicó en Hacienda Canaria un estudio dividido en dos partes, dedicado al análisis conceptual, descriptivo y al contraste de hipótesis sobre la influencia de la RIC en el crecimiento empresarial.
La importancia de estos trabajos reside en que trasladan el debate desde la descripción normativa hacia el comportamiento económico-financiero de las empresas.
Sin embargo, la interpretación de cualquier relación estadística entre utilización de la RIC y crecimiento empresarial debe considerar un problema de selección.
Las empresas que obtienen beneficios suficientes para aprovechar el incentivo pueden presentar, antes de utilizarlo, una mayor rentabilidad, una estructura financiera más sólida o mejores oportunidades de inversión.
Si esas características explican parte de su crecimiento, atribuir íntegramente dicho crecimiento a la RIC supondría sobreestimar el efecto del instrumento.
Por ello, una evaluación causal exige comparar empresas suficientemente semejantes y controlar sus diferencias previas.
La evidencia empresarial sobre la RIC es valiosa, pero debe examinarse distinguiendo entre asociación estadística, mecanismos económicos plausibles e identificación causal.
Esta cautela no invalida la utilidad del incentivo; establece las condiciones necesarias para valorar rigurosamente su eficacia.
8. La ZEC: el 4 % no es un impuesto universal para las empresas canarias
La Zona Especial Canaria (ZEC) es uno de los instrumentos más conocidos del régimen fiscal del archipiélago.
Su principal atractivo es la aplicación de un tipo especial del 4 % en el Impuesto sobre Sociedades.
Sin embargo, resulta incorrecto presentar ese porcentaje como el tipo al que tributan todas las empresas establecidas en Canarias.
La normativa exige que las entidades cumplan requisitos de inscripción, implantación efectiva, actividades autorizadas, inversión y empleo, en los términos legalmente establecidos.
Además, el tipo especial se aplica a la parte de la base imponible que corresponda a operaciones realizadas material y efectivamente en el ámbito geográfico de la ZEC, dentro de los límites previstos.
No se trata, por tanto, de una exención tributaria general ni de una reducción automática aplicable a cualquier beneficio empresarial.
La finalidad económica de este régimen es atraer actividades empresariales y contribuir a la diversificación productiva.
Pero su eficacia no debe evaluarse exclusivamente mediante el número de entidades inscritas.
La pregunta verdaderamente relevante es cuántas de esas entidades se habrían instalado en Canarias sin el incentivo y qué parte del empleo y de la inversión registrados puede atribuirse causalmente a su existencia.
9. El empleo ZEC: distinguir el empleo registrado del empleo realmente generado
Supongamos, exclusivamente como ejercicio metodológico, que las entidades acogidas a un régimen fiscal registran 10.000 empleos.
Esa cifra permite conocer el empleo asociado a las empresas beneficiarias.
No permite, sin embargo, concluir que el incentivo haya creado 10.000 puestos de trabajo.
Si esas mismas actividades hubieran mantenido 7.000 empleos en ausencia del régimen, el efecto directo adicional sería de 3.000.
Pero el análisis no termina ahí.
Podría suceder que una parte de esos empleos procediera de otras empresas canarias que hubieran perdido actividad como consecuencia de la competencia de las entidades incentivadas.
También podrían existir efectos positivos sobre proveedores locales, empresas auxiliares y actividades complementarias.
Análisis causal del empleo generado por la Zona Especial Canaria (ZEC)
1. La cuestión decisiva: ¿cuánto empleo existe gracias a la ZEC?
La Zona Especial Canaria constituye uno de los instrumentos más relevantes del Régimen Económico y Fiscal de Canarias para atraer inversión, diversificar la estructura productiva y promover la creación de empleo.
Sin embargo, la evaluación de sus resultados exige distinguir tres conceptos que frecuentemente se utilizan como equivalentes, aunque no lo son: el empleo registrado en las entidades acogidas al régimen, el empleo creado conforme a sus requisitos legales y el empleo económicamente adicional atribuible al incentivo fiscal.
Esta distinción es esencial.
El artículo 28 de la Ley 19/1994 establece entre las finalidades de la ZEC la promoción del empleo de calidad y del desarrollo económico y social del archipiélago. Para acceder al régimen se exigen, con carácter general, compromisos mínimos de contratación y mantenimiento del empleo, sujetos a las condiciones legalmente previstas.
Pero que una entidad cumpla una obligación de creación de empleo no demuestra, por sí solo, que esas contrataciones no se habrían producido sin la ventaja fiscal.
Por tanto, el análisis debe responder a una pregunta más exigente:
¿Cuántos trabajadores adicionales están empleados en Canarias como consecuencia de la existencia de la ZEC, en comparación con el empleo que habría existido sin este régimen?
2. La evidencia observada: evolución reciente del empleo ZEC
Los datos oficiales permiten constatar un crecimiento del empleo registrado en el régimen durante los últimos ejercicios con información comparable.
2022
10.236
Empleos
2023
10.687
Empleos
2024
11.045
Empleos
2024 corresponde a datos provisionales.
Fuentes: Consorcio ZEC e información estadística recogida por el Observatorio Canario de las Telecomunicaciones y de la Sociedad de la Información.
Entre 2022 y 2024, el empleo registrado aumentó en 809 puestos, aproximadamente un 7,9 %.
Es un resultado observable y relevante. Sin embargo, no permite concluir que el incentivo fiscal haya causado 809 empleos adicionales en el conjunto de la economía canaria.
El incremento podría combinar contrataciones inducidas por la ZEC, crecimiento empresarial que habría ocurrido igualmente, incorporación de nuevas entidades al régimen y posibles desplazamientos de actividad desde empresas no acogidas.
La serie tampoco representa el total acumulado de contrataciones históricas: es una medida de empleo registrado en distintos momentos.
3. El contrafactual: el empleo que habría existido sin el incentivo
Desde la evaluación económica, el efecto causal del régimen puede expresarse como:
∆ E_ZEC = E(1) - E(0)
Donde:
E(1) representa el empleo observado con la existencia del incentivo.
E(0) representa el empleo que habría existido en ausencia de la ZEC.
∆ E_ZEC representa el empleo adicional atribuible al régimen.
El problema fundamental es que no podemos observar simultáneamente ambos escenarios para la misma economía, empresa y período.
Podemos observar el empleo existente con la ZEC, pero debemos estimar el escenario sin ella.
Esta estimación requiere métodos contrafactuales, datos apropiados y supuestos verificables. No basta con restar a los empleos observados una cifra hipotética elegida arbitrariamente.
Además, para una evaluación regional completa, el contrafactual debe incluir no solo las empresas ZEC, sino también el posible empleo perdido o ganado en otras empresas canarias como consecuencia del incentivo.
4. La evidencia histórica: qué demuestra el estudio de impacto de 2018
El Consorcio de la Zona Especial Canaria encargó el Estudio del impacto de la ZEC sobre el tejido socioeconómico de Canarias: 2016, elaborado por Corporación 5 y publicado en junio de 2018.
La investigación examinó la actividad empresarial efectiva, el empleo, las remuneraciones, la productividad y el coste fiscal del instrumento. También comparó la ZEC con otras medidas de política económica.
Entre sus resultados, difundidos públicamente, destacan los siguientes:
Indicador | Resultado del estudio |
Empleos asociados a la ZEC, 2012-2016 | 4.525 |
Coste público considerado | Aproximadamente 82 millones € |
Empleos por millón de euros | 55,41 |
Retribución media en entidades ZEC | 29.971,81 € |
Retribución media de referencia en Canarias | 25.941 € |
Producción por trabajador ZEC | Aproximadamente 243.000 € |
CECAPYME
Estos resultados son relevantes para caracterizar la contribución económica de las entidades ZEC.
No obstante, debemos introducir tres precisiones metodológicas.
Primera: el empleo asociado no es necesariamente empleo adicional. El cociente de 55,41 empleos por millón de euros relaciona empleo y recursos públicos considerados en el estudio. No constituye, por sí solo, una estimación causal de cuántos empleos desaparecerían sin la ZEC.
Segunda: la comparación salarial no demuestra causalidad. Las empresas ZEC pueden concentrarse en sectores, actividades y tamaños empresariales diferentes de los del conjunto de Canarias. Una remuneración media superior puede reflejar parcialmente esa composición.
Tercera: la comparación de eficiencia entre instrumentos requiere homogeneidad. Los períodos examinados para la ZEC, la RIC y los fondos estructurales son diferentes. Además, deben emplearse definiciones comparables de coste público y empleo atribuible.
Por ello, el estudio de 2018 aporta evidencia sobre actividad, características empresariales y ratios de coste, pero no permite identificar de forma concluyente el efecto causal neto de la ZEC sobre el empleo regional.
5. Una aportación jurídica fundamental: la creación neta exigida por la normativa
Existe un elemento especialmente interesante que permite conectar el análisis jurídico con la evaluación económica.
La Circular 1/2024 del Consorcio ZEC, publicada en el BOE el 19 de noviembre de 2024, desarrolla los criterios aplicables cuando una entidad pretende acogerse al régimen continuando una actividad previamente desarrollada en Canarias.
En estos casos, la normativa exige creación neta de empleo respecto de la actividad anterior, con requisitos de cinco puestos en Gran Canaria y Tenerife y tres en las islas no capitalinas, en los supuestos regulados.
Esto introduce una distinción de gran importancia:
La normativa no se limita a exigir una determinada plantilla; en los supuestos de continuidad de actividad, establece mecanismos para evitar que la simple reorganización empresarial se presente como creación de empleo nuevo.
Sin embargo, incluso este concepto jurídico de creación neta no equivale exactamente al concepto económico de adicionalidad causal.
Una empresa puede aumentar su plantilla en cinco trabajadores para cumplir los requisitos de acceso y, aun así, haber tenido previsto realizar esas contrataciones sin el incentivo.
Por tanto, existen dos niveles de evaluación:
Adicionalidad jurídica: cumplimiento de las exigencias legales de creación neta de empleo.
Adicionalidad económica: puestos de trabajo que no habrían existido sin el incentivo.
La primera puede comprobarse mediante registros administrativos y procedimientos de supervisión. La segunda requiere una estimación contrafactual.
6. Qué podemos concluir con la evidencia actualmente examinada
Resultado observado
El empleo registrado en la ZEC aumentó de 10.236 puestos en 2022 a 11.045 en 2024, según las cifras examinadas.
Resultado documentado
Existen estudios que muestran una contribución económica relevante de las entidades ZEC y diferencias en características empresariales, remuneraciones y productividad.
Resultado todavía no identificado causalmente
Las fuentes analizadas no permiten establecer una cifra rigurosa del empleo neto regional que habría desaparecido en ausencia de la ZEC.
La conclusión académicamente defendible es que la ZEC presenta resultados observables de actividad y empleo, pero la magnitud de su contribución causal neta al mercado laboral canario permanece insuficientemente identificada con la evidencia examinada.
No significa que el incentivo sea ineficaz. Significa que debemos distinguir entre los resultados registrados y la parte de esos resultados atribuible a la política fiscal.
La creación de empleo en la ZEC: entre la evidencia observada y la adicionalidad económica
La creación de empleo constituye uno de los objetivos expresamente reconocidos por la normativa reguladora de la Zona Especial Canaria. Los datos disponibles muestran una evolución positiva del empleo registrado en las entidades acogidas al régimen, que pasó de 10.236 puestos en 2022 a 11.045 en 2024, de acuerdo con las cifras oficiales publicadas.
Esta evolución acredita un incremento de la ocupación asociada a las entidades ZEC durante el período considerado, pero no permite determinar por sí sola cuántos de esos puestos de trabajo se habrían creado en ausencia del incentivo fiscal.
Desde una perspectiva jurídica, el régimen incorpora requisitos específicos de creación y mantenimiento del empleo. La Circular 1/2024 del Consorcio ZEC desarrolla, además, mecanismos para exigir creación neta cuando existe continuidad de actividades económicas previamente desarrolladas en Canarias.
Sin embargo, la creación neta exigida por la normativa y la adicionalidad económica no constituyen conceptos equivalentes. El cumplimiento de una obligación legal de contratación no demuestra necesariamente que las decisiones empresariales de empleo hayan sido causadas por el incentivo.
Los estudios de impacto disponibles proporcionan información relevante sobre la actividad de las entidades ZEC, sus características productivas, sus remuneraciones y su relación con los recursos públicos asociados al régimen. No obstante, las comparaciones descriptivas y los indicadores de empleo por millón de euros de beneficio fiscal no sustituyen una estimación contrafactual.
Una evaluación causal rigurosa debería comparar la evolución de empresas beneficiarias y no beneficiarias suficientemente semejantes, controlar las diferencias preexistentes y considerar los posibles efectos indirectos y de desplazamiento sobre el conjunto de la economía canaria.
En consecuencia, los datos examinados permiten documentar la presencia y expansión del empleo vinculado a la ZEC, pero no cuantificar de manera concluyente su contribución neta al empleo regional.
La principal cuestión pendiente no consiste, por tanto, en demostrar que existen trabajadores empleados en entidades acogidas al régimen, sino en determinar qué proporción de esa ocupación representa actividad económica adicional inducida por la ventaja fiscal.
Esta distinción resulta imprescindible para evaluar la eficacia del incentivo y su contribución a los objetivos de diversificación económica y desarrollo territorial que justifican su existencia.
