¿Supone Hacienda actualmente un freno a la competitividad del tejido empresarial en España?

Litigiosidad, inseguridad jurídica y criterios cambiantes: por que una Administración exigente también debe ser previsible

Pagar impuestos forma parte inevitable del funcionamiento de cualquier economía avanzada.

Las empresas necesitan infraestructuras, seguridad jurídica, educación, sanidad, administraciones públicas y servicios que únicamente pueden sostenerse mediante un sistema tributario suficientemente eficaz.

Por tanto, el debate no debería plantearse en términos de pagar o no pagar impuestos.

La cuestión verdaderamente interesante es otra:

¿Puede la forma en que actualmente funciona nuestro sistema tributario estar generando costes adicionales que resten competitividad a las empresas españolas?

La pregunta resulta especialmente pertinente cuando se observan los niveles de litigiosidad tributaria existentes en España.

Según el informe El problema de la litigiosidad tributaria en España. Propuestas de solución y mejora desde la perspectiva de las empresas, elaborado por el Instituto de Estudios Económicos (IEE), el número de reclamaciones tributarias se situó ligeramente por encima de las 230.000, manteniendo además una tendencia creciente. https://www.ieemadrid.es/es/actualidad/noticias-del-iee/el-problema-de-la-litigiosidad-tributaria-en-espana-propuestas-de

Pero quizá lo verdaderamente significativo no sea únicamente cuántos contribuyentes recurren.

Es cuántos terminan teniendo razón.

Más de la mitad de las liquidaciones recurridas terminan corrigiéndose

Los datos recopilados por el IEE resultan especialmente llamativos.

Aproximadamente una cuarta parte de los recursos de reposición analizados fueron estimados total o parcialmente en favor del contribuyente.

Entre los restantes, alrededor de un 26% obtuvieron después una resolución favorable en vía económico-administrativa.

Y aproximadamente un 32% de aquellos que tampoco prosperaron en esa fase terminaron posteriormente siendo estimados en la jurisdicción contencioso-administrativa.

Considerando sucesivamente todo ese recorrido, el IEE concluye que más del 60% de las liquidaciones tributarias inicialmente recurridas terminan siendo estimadas favorablemente para el contribuyente.

No significa, naturalmente, que el 60% de todas las actuaciones de Hacienda sean incorrectas.

La estadística se refiere exclusivamente a aquellas liquidaciones que los contribuyentes decidieron recurrir.

Pero tampoco parece un dato que pueda considerarse irrelevante.

Cuando una proporción tan elevada de los actos discutidos termina siendo corregida o anulada, merece la pena preguntarse si una parte de esos conflictos podría haberse evitado desde su origen.

La litigiosidad tributaria también tiene un coste económico

Una reclamación tributaria no es únicamente un expediente jurídico.

Para una empresa puede significar:

• asesores y abogados;

• garantías bancarias;

• inmovilización de recursos;

• costes financieros;

• tiempo de sus directivos;

• incertidumbre contable;

• provisiones;

• dificultades de financiación;

• y decisiones empresariales aplazadas.

El problema aumenta cuando los procedimientos se prolongan durante años.

El propio informe del IEE advierte de casos en los que los procedimientos administrativos y judiciales pueden superar los diez años.

Durante todo ese tiempo puede permanecer abierta una cuestión que afecte a cantidades económicas relevantes.

Y para una empresa diez años representan prácticamente una generación empresarial.

Más de 40.000 millones de euros pendientes de cobro

La dimensión económica del problema tampoco resulta menor.

Según los datos recogidos por el IEE, la deuda pendiente de cobro gestionada por la Agencia Tributaria alcanzaba los 40.421,2 millones de euros, a los que el informe añade aproximadamente 12.145 millones derivados de sentencias judiciales adversas para el Estado.

El estudio estima que el volumen afectado por la litigiosidad equivale a casi el 21% de los ingresos tributarios correspondientes al ejercicio utilizado como referencia.

Estamos, por tanto, ante algo considerablemente más amplio que una discusión entre abogados y funcionarios.

Existe dinero inmovilizado.

Existe coste administrativo.

Existe coste empresarial.

Y existe incertidumbre.

El verdadero coste puede comenzar incluso antes del procedimiento

Sin embargo, hay un efecto mucho más difícil de cuantificar.

¿Qué ocurre con las operaciones que finalmente no llegan a realizarse?

Imaginemos una empresa que pretende acometer una determinada inversión, reorganizar su estructura societaria, transmitir una participación, aplicar un incentivo fiscal o realizar una operación cuyo tratamiento tributario admite interpretaciones diferentes.

Si existe incertidumbre acerca de cómo podría interpretarla posteriormente la Administración, puede ocurrir que la empresa:

• retrase la decisión;

• adopte una estructura menos eficiente;

• provisiona un coste fiscal potencial;

• solicite garantías adicionales;

• o simplemente abandone la operación.

No aparecerá ninguna reclamación tributaria.

No habrá procedimiento.

No figurará en ninguna estadística.

Pero habrá existido igualmente un coste económico derivado de la inseguridad jurídica.

Por eso, probablemente el verdadero coste de la litigiosidad comienza mucho antes de llegar a un tribunal.

Cuando la inseguridad jurídica se convierte en un coste empresarial

Las empresas necesitan asumir riesgos. Obviamente.

Forma parte de su actividad.

Riesgo comercial.

Riesgo financiero.

Riesgo tecnológico.

Riesgo de mercado.

Lo que resulta mucho más problemático es añadir sistemáticamente un riesgo interpretativo sobre cuál será el tratamiento fiscal de una decisión correctamente documentada.

Cuando una empresa retrasa o descarta una inversión por no poder anticipar razonablemente cómo será interpretada posteriormente por la Administración, la inseguridad jurídica termina convirtiéndose en una especie de coste invisible.

Y ese coste afecta directamente a: inversión, financiación, productividad, innovación y crecimiento.

España destaca frente a otros países europeos

Existe otro dato del informe del IEE que merece especial atención.

Según la información que recoge del Banco Mundial, un 36,8% de las empresas españolas considera que su relación con la Administración Tributaria supone una limitación para su actividad.

La diferencia respecto a otros países europeos es considerable:

País	Empresas que consideran que la Administración tributaria limita su actividad
España	36,8%
Alemania	7,3%
Francia	10,2%
Italia	22,7%

España prácticamente triplica el promedio europeo según el análisis utilizado por el IEE.

Naturalmente, estos datos no permiten concluir por sí solos que la Administración Tributaria sea la responsable de la menor o mayor competitividad de una economía.

Pero sí permiten plantear una cuestión relevante:

si las empresas de un país perciben mucha mayor incertidumbre o dificultad en su relación con la Administración tributaria que las empresas de otros países, esa diferencia también forma parte del entorno competitivo.

¿Por qué existe tanta conflictividad tributaria?

No parece existir una única causa.

Probablemente estemos ante la combinación de varios problemas.

1. Complejidad normativa

La legislación tributaria española se caracteriza por una elevada dificultad técnica.

Normas generales.

Normas especiales.

Reglamentos.

Disposiciones transitorias.

Consultas vinculantes.

Resoluciones económico-administrativas.

Sentencias nacionales y europeas.

Normas autonómicas.

Regímenes territoriales específicos.

Y modificaciones legislativas frecuentes.

El propio IEE identifica como una de las principales causas de la litigiosidad la dispersión normativa, la ambigüedad de determinadas disposiciones y sus frecuentes modificaciones.

Para grandes organizaciones con departamentos fiscales especializados ya constituye un desafío.

Para una pequeña o mediana empresa puede resultar extraordinariamente complejo.

2. Cambios y diferencias de criterio

Una empresa puede analizar una operación conforme al criterio existente en un determinado momento.

Pero posteriormente:

• puede modificarse una interpretación administrativa;

• aparecer una nueva resolución del TEAC;

• producirse una sentencia del Tribunal Supremo;

• intervenir el Tribunal de Justicia de la Unión Europea;

• o existir criterios diferentes entre órganos administrativos.

La consecuencia es evidente.

Resulta difícil planificar cuando las reglas pueden permanecer formalmente iguales pero su interpretación cambia.

El IEE señala precisamente que la existencia de criterios interpretativos diferentes y sus modificaciones dificultan la previsibilidad de la planificación fiscal empresarial.

3. Procedimientos excesivamente largos

Un sistema garantista necesita mecanismos para recurrir las decisiones administrativas.

Pero las garantías pierden parte de su eficacia cuando obtener una respuesta definitiva requiere muchos años.

Una empresa no puede mantener indefinidamente abiertas decisiones económicas relevantes.

Especialmente preocupante resulta la situación de las pequeñas empresas, donde una regularización importante puede representar una parte considerable de su tesorería o patrimonio.

Tener razón diez años después no necesariamente repara completamente el daño producido durante esos diez años.

4. El sistema sancionador

Otro elemento que genera especial conflictividad es la aplicación de sanciones tributarias.

Existe una diferencia fundamental entre: regularizar un impuesto y sancionar al contribuyente.

Que una empresa haya interpretado incorrectamente una determinada cuestión tributaria puede justificar, cuando corresponda, una regularización.

Pero sancionar exige algo más.

Exige culpabilidad.

La sentencia del Tribunal Supremo 520/2025 vuelve a recordarlo

La Sentencia del Tribunal Supremo nº 520/2025, de 7 de mayo de 2025, resulta especialmente interesante en este contexto.

El Tribunal Supremo recuerda que la falta de prueba de un gasto deducido en el Impuesto sobre Sociedades no determina automáticamente la culpabilidad del contribuyente.

Cuando se impone una sanción, corresponde a la Administración acreditar la existencia del elemento culpable y motivarlo suficientemente para destruir la presunción constitucional de inocencia.

Conviene, no obstante, precisar algo importante.

La sentencia no anuló la sanción de aquel caso concreto.

El Tribunal consideró que en ese supuesto concreto la culpabilidad había sido suficientemente motivada.

Su importancia doctrinal se encuentra precisamente en otra cuestión:

una regularización tributaria no convierte automáticamente al contribuyente en culpable.

Esta diferencia resulta esencial dentro de un sistema tributario garantista.

¿Regularizar equivale a sancionar?

No.

Y probablemente esta distinción debería estar mucho más presente en la práctica tributaria.

Una empresa puede equivocarse.

Puede existir una discrepancia interpretativa.

Puede producirse un problema de prueba.

Puede cambiar un criterio administrativo.

O puede existir una cuestión jurídica razonablemente discutible.

Por ello, una correcta Administración tributaria no debería medir exclusivamente si existe una diferencia de cuota.

También debe analizar por qué se produjo esa diferencia.

La potestad tributaria permite exigir correctamente los impuestos.

La potestad sancionadora exige además culpabilidad.

Son cuestiones relacionadas, pero jurídicamente diferentes.

El problema de pagar primero y discutir después

La litigiosidad genera otro efecto especialmente relevante para las empresas:

el coste financiero del conflicto.

Cuando se practica una liquidación tributaria, el contribuyente puede verse obligado a pagarla o garantizarla para evitar determinadas actuaciones recaudatorias.

Esto significa que recursos que podrían haberse destinado a:

• contratar trabajadores;

• invertir;

• financiar circulante;

• adquirir maquinaria;

• desarrollar tecnología;

• o expandir el negocio

pueden permanecer comprometidos mientras se resuelve el procedimiento.

Si finalmente el contribuyente obtiene una resolución favorable, el sistema podrá devolver las cantidades correspondientes.

Pero la empresa no recuperará necesariamente todas las oportunidades de inversión que perdió durante esos años.

¿Debe existir responsabilidad cuando una actuación administrativa resulta manifiestamente incorrecta?

Es probablemente una de las cuestiones más delicadas.

Las administraciones deben poder interpretar y aplicar las normas sin trabajar bajo el temor permanente a responsabilidades personales.

Pero eso tampoco debería significar ausencia absoluta de consecuencias cuando existen actuaciones administrativas:

• manifiestamente contrarias a Derecho;

• arbitrarias;

• insuficientemente motivadas;

• incompatibles con jurisprudencia consolidada;

• contrarias a derechos reconocidos al contribuyente;

• o reiteradamente anuladas por los tribunales.

El propio IEE propone estudiar mecanismos que refuercen la responsabilidad por actuaciones claramente contrarias a la normativa o que desconozcan los derechos de los contribuyentes.

Encontrar el equilibrio no resulta sencillo.

Pero la pregunta merece al menos ser planteada.

¿Sabemos cuánto cuesta al Estado perder litigios tributarios?

Existe además un problema de transparencia especialmente interesante.

Cuando se pregunta por el impacto económico agregado de determinadas sentencias tributarias desfavorables, no siempre resulta sencillo obtener información desglosada sobre cuánto dinero se ha devuelto, cuáles han sido las devoluciones de mayor cuantía o qué procedimientos han originado esos costes.

Esta dificultad revela una carencia importante.

Si queremos medir la eficiencia de un sistema tributario no deberíamos valorar únicamente:

cuánto recauda la Administración.

También debería analizarse:

cuánto de lo liquidado termina siendo posteriormente anulado, cuánto cuesta defender esos procedimientos y cuánto dinero debe devolverse.

Una Administración eficiente no es necesariamente aquella que más liquida.

Es aquella que liquida correctamente desde el principio.

No todo conflicto significa que Hacienda actúe incorrectamente

También conviene introducir una importante cautela.

La elevada litigiosidad no puede interpretarse automáticamente como prueba de una actuación sistemáticamente incorrecta por parte de la Agencia Tributaria.

Existen contribuyentes que recurren liquidaciones correctamente practicadas.

Existen cuestiones jurídicas extremadamente complejas.

Existen operaciones empresariales discutibles.

Y existen casos de fraude que justifican plenamente las actuaciones de comprobación, regularización y sanción.

Además, la Administración Tributaria desempeña una función imprescindible para garantizar que quienes cumplen correctamente sus obligaciones no soporten una competencia desleal frente a quienes intentan eludirlas.

El problema no es que Hacienda controle.

Debe controlar.

El debate consiste en determinar cómo debe hacerlo.

Una Administración exigente puede ser compatible con una Administración previsible

A veces se presenta una falsa dicotomía.

O existe una Administración tributaria dura.

O existe una Administración favorable al contribuyente.

Probablemente ninguna de las dos descripciones sea adecuada.

Una buena Administración Tributaria debería ser: exigente frente al fraude y garantista frente al contribuyente que actúa de buena fe.

Puede comprobar intensamente.

Pero con criterios claros.

Puede regularizar.

Pero motivando correctamente.

Puede sancionar.

Pero acreditando culpabilidad.

Puede combatir estructuras artificiosas.

Pero respetando la seguridad jurídica.

No existe contradicción entre eficacia recaudatoria y protección de los derechos del contribuyente.

De la confrontación al cumplimiento

cooperativo

Quizá una de las grandes asignaturas pendientes del sistema tributario español sea avanzar hacia una relación menos reactiva.

En muchas ocasiones el modelo sigue funcionando así:

--> la empresa realiza una operación;

--> años después la Administración la comprueba;

--> aparece una discrepancia;

--> se practica una liquidación;

--> el contribuyente recurre;

--> interviene el TEAR;

--> posteriormente el TEAC;

--> después la Audiencia Nacional o el Tribunal Superior de Justicia;

--> y finalmente puede llegar el Tribunal Supremo.

Cuando la respuesta definitiva aparece años después, posiblemente el sistema haya llegado demasiado tarde para ambas partes.

La alternativa pasa por avanzar hacia mecanismos de prevención del conflicto.

¿Qué podría reducir la litigiosidad?

El informe del IEE plantea diferentes alternativas que comparten una misma filosofía: reducir el conflicto antes de que llegue a convertirse en litigio.

Entre ellas destacan:

• mayor estabilidad normativa;

• normas más claras;

• criterios administrativos uniformes;

• respuestas más rápidas a consultas;

• mayor utilización de mecanismos de acuerdo;

• mediación y conciliación;

• fortalecimiento de los tribunales económico-administrativos;

• mayor especialización judicial;

• reducción de los tiempos de resolución;

• y una relación más cooperativa entre Administración y contribuyentes.

  
  

Pero probablemente el cambio más importante no sea procedimental.

Sea cultural.

Hacienda y las empresas no deberían actuar como adversarios

La mayoría de las empresas no construyen su actividad alrededor de la fiscalidad.

Fabrican.

Exportan.

Construyen.

Prestan servicios.

Contratan trabajadores.

Invierten.

Innovan.

La fiscalidad constituye una consecuencia de esa actividad.

Por ello, la relación ideal entre empresa y Administración no debería basarse permanentemente en la sospecha mutua.

La empresa necesita saber cuáles son las reglas.

La Administración necesita que las empresas las cumplan.

Ambas partes deberían compartir, por tanto, un interés: que las normas sean suficientemente claras como para que el cumplimiento voluntario resulte más sencillo que el conflicto.

Seguridad jurídica también es competitividad

Tradicionalmente asociamos la competitividad empresarial a factores como:

• productividad;

• salarios;

• financiación;

• costes energéticos;

• digitalización;

• formación;

• infraestructuras;

• innovación.

Pero existe otro factor menos visible: la previsibilidad institucional.

Una empresa invierte mejor cuando puede prever razonablemente las consecuencias jurídicas y fiscales de sus decisiones.

Cuando sabe que determinados criterios permanecerán estables.

Cuando conoce las reglas antes de realizar una inversión.

Y cuando puede confiar en que una eventual discrepancia se resolverá en un plazo razonable.

La seguridad jurídica no aparece directamente en la cuenta de resultados.

Pero termina reflejándose en ella.

Entonces, ¿Hacienda supone actualmente un freno para la competitividad empresarial?

Probablemente formular la cuestión de esa manera resulte incluso demasiado simplificadora.

Hacienda no debería ser un freno para las empresas.

Es una institución necesaria para garantizar el funcionamiento del Estado y el cumplimiento de las obligaciones tributarias.

Pero un sistema fiscal caracterizado por una elevada complejidad, excesiva litigiosidad, criterios cambiantes y largos tiempos de resolución sí puede terminar convirtiéndose en un coste competitivo.

Y los datos disponibles justifican, cuando menos, tomarse esta cuestión muy en serio.

Más de 230.000 reclamaciones.

Procedimientos que pueden superar una década.

Más de 40.000 millones de euros de deuda pendiente de cobro en el periodo analizado.

Y más del 60% de las liquidaciones recurridas que, siguiendo sucesivamente las distintas vías de impugnación consideradas por el IEE, terminan obteniendo un resultado favorable para el contribuyente.

No parece únicamente un problema de contribuyentes.

Tampoco únicamente de la Administración.

Es un problema del sistema.

Quizá la verdadera pregunta sea otra

España necesita recaudar impuestos.

Necesita combatir el fraude.

Y necesita que empresas y ciudadanos cumplan sus obligaciones.

Pero también necesita inversión.

Empresas competitivas.

Empleo.

Innovación.

Emprendimiento.

Y seguridad jurídica.

Por eso quizá el debate no debería reducirse a preguntar si Hacienda recauda mucho o poco.

La cuestión verdaderamente importante podría ser:

¿Tenemos un sistema tributario que permite a las empresas conocer razonablemente las reglas antes de tomar sus decisiones y confiar en que esas reglas serán aplicadas de forma previsible?

Porque cuando una empresa renuncia a una inversión por incertidumbre tributaria, pierde la empresa.

Cuando una Administración dedica diez años a defender una liquidación que finalmente se anula, pierde la Administración.

Y cuando ambas partes destinan cantidades enormes de recursos a discutir durante años sobre cómo debía interpretarse una norma, pierde la economía en su conjunto.

Por eso, avanzar hacia una Administración tributaria más previsible, transparente, técnicamente rigurosa y cooperativa no debería entenderse como una reivindicación exclusivamente de contribuyentes o asesores.

También debería considerarse una política de competitividad empresarial.

Una Administración tributaria puede —y debe— ser exigente frente al incumplimiento. Pero esa exigencia debe ser compatible con la previsibilidad, la seguridad jurídica y el respeto a los derechos del contribuyente.